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自2013年年底以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作在中國(guó)已經(jīng)大規(guī)模推廣了五年。時(shí)至今日，我們有必要深入思考：中國(guó)當(dāng)下的政府和社會(huì)資本合作與四年前相比已經(jīng)有了哪些變化？在中國(guó)特定的歷史發(fā)展階段和國(guó)情之下，衡量政府和社會(huì)資本合作成敗的尺度是什么？而要回答這兩個(gè)問(wèn)題，需要根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐提升到“中國(guó)式PPP理論”的層面來(lái)探究我國(guó)大力推進(jìn)的政府和社會(huì)資本合作的本質(zhì)。
有相關(guān)領(lǐng)域的專家指出，大型企業(yè)作為社會(huì)資本對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配和爭(zhēng)議解決，與經(jīng)典PPP中的私人資本有根本性的不同，這導(dǎo)致了企業(yè)參與項(xiàng)目的運(yùn)作邏輯與私人資本參與的項(xiàng)目出現(xiàn)顯著差異。因而，當(dāng)下中國(guó)政府和社會(huì)資本合作發(fā)展到今天更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來(lái)概括，其中，作為社會(huì)資本一方的“企業(yè)（Enterprise）”既包括了屬于私人資本的民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)，也包括了央企和地方國(guó)企等國(guó)有資本，還包含了混合所有制企業(yè)……
2013年以來(lái)，中央政府以化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資問(wèn)題、推動(dòng)財(cái)政體制改革以及推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化為主旨來(lái)推動(dòng)PPP，PPP進(jìn)入到了全面普及的全新階段。不過(guò)，眼下該模式的社會(huì)資本參與方格局正呈現(xiàn)出這樣一種特征：外資守住原有的存量項(xiàng)目，沒(méi)有進(jìn)行業(yè)務(wù)擴(kuò)張，市場(chǎng)份額逐漸萎縮；民營(yíng)資本一邊觀望一邊參與，占有一定的市場(chǎng)份額；國(guó)有企業(yè)特別是央企積極參與，獲得了半數(shù)以上的成交項(xiàng)目和七成以上的成交額……
西方語(yǔ)境下的PPP模式具有一個(gè)龐大的分支譜系，比如BOT、TOT、BOO等等，涵蓋了政府與私人資本在投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)各種基于合同的合作模式。整體而言，這種PPP模式具有“社會(huì)資本的私營(yíng)屬性鮮明，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)更為敏感”、“項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，前期準(zhǔn)備工作深入、周期長(zhǎng)”、“項(xiàng)目執(zhí)行缺乏彈性”、“項(xiàng)目體量較小，在行業(yè)內(nèi)呈點(diǎn)狀分布”等特征。不過(guò)與經(jīng)典PPP的交易邏輯不同，國(guó)企作為社會(huì)資本參與項(xiàng)目的方式更為靈活，而民營(yíng)企業(yè)的風(fēng)格則介于外資和國(guó)企之間。國(guó)企成為社會(huì)資本的主力軍使得政府和社會(huì)資本合作與經(jīng)典PPP相比已經(jīng)呈現(xiàn)出新的特征。
一方面，國(guó)企作為社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有更強(qiáng)的承受意愿。這是由于國(guó)企更熟悉體制情況和國(guó)情，很多外資眼中的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)企而言都不是風(fēng)險(xiǎn)。這在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估階段便減少了需要分配的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量。國(guó)企參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目是與地方政府共同擔(dān)責(zé)，部分風(fēng)險(xiǎn)采用模糊處理，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生再談判，具有一定靈活性。
另一方面，國(guó)企參與的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和前期工作普遍能夠得到較大幅度的簡(jiǎn)化。相較于民營(yíng)企業(yè)，央企更容易和地方政府之間達(dá)成默契——對(duì)于項(xiàng)目中諸多難以預(yù)測(cè)或難以分割的風(fēng)險(xiǎn)，暫且擱置爭(zhēng)議、留有彈性，以待將來(lái)處理。這種合作默契顯然有助于降低項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和對(duì)合同完備性的要求。本土化以后的合同文本，相較西方經(jīng)典PPP項(xiàng)目而言，在風(fēng)險(xiǎn)分配安排、債權(quán)人的介入權(quán)、利益沖突、爭(zhēng)議解決等方面都根據(jù)實(shí)際情況有了簡(jiǎn)化和調(diào)整。
此外，隨著PPP從項(xiàng)目工具上升到國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。四年以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作的適用范圍從傳統(tǒng)的市政公用、交通、環(huán)保等領(lǐng)域全面擴(kuò)展到農(nóng)林、教育、文體、城市綜合開(kāi)發(fā)、旅游、能源等領(lǐng)域。這意味著，在中國(guó)，政府和社會(huì)資本合作相對(duì)國(guó)外PPP發(fā)生了一種質(zhì)的變化，已經(jīng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、控制發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等一系列宏觀政策目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)在一起，其推動(dòng)的力度、速度、深度和廣度均取決于宏觀調(diào)控節(jié)奏，而不僅僅是單個(gè)項(xiàng)目的得失。
基于上述三項(xiàng)特征，用“PPP”已經(jīng)無(wú)法很好地概括這種模式在中國(guó)“本土化”的特征與規(guī)律，而用PEP能夠更為恰當(dāng)?shù)陌盐者@一概念。而當(dāng)我們將這種模式從PPP上升到PEP層面之后，站在這樣一種角度對(duì)政府和社會(huì)資本合作的得失進(jìn)行評(píng)判，將更加全面和客觀。PEP的實(shí)踐顯示，與傳統(tǒng)的土地財(cái)政、地方融資平臺(tái)、政府購(gòu)買服務(wù)等政府投融資方式相比，PEP是負(fù)面作用相對(duì)最小的政策?；蛘叻催^(guò)來(lái)說(shuō)，如果PEP的發(fā)展通道不暢，那么地方政府也容易面臨無(wú)法持續(xù)、有效推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，還可能重回各種違法違規(guī)融資模式的“老路”，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的暗中積累。
PEP將在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中正在逐漸發(fā)揮其特有的作用，但在技術(shù)上需要持續(xù)不斷的進(jìn)行優(yōu)化。目前，PEP在項(xiàng)目可行性決策、采購(gòu)政策、稅收政策、預(yù)算管理、價(jià)格體系等各個(gè)層面都存在與這種模式的發(fā)展不相匹配的結(jié)節(jié)性問(wèn)題。在大的政策方向達(dá)成共識(shí)之后，需要政府各部門強(qiáng)化研究，通力合作，解決實(shí)踐層面的政策梗阻。（建筑時(shí)報(bào)）
